La Constitucion de 1991 descentralizo el gasto antes que el poder

La Constitucion de 1991 no fracaso en descentralizar: fracaso en secuenciar. Transfirio recursos a municipios que todavia no tenian con que gastarlos bien, y llamo autonomia a esa desproporcion.

El texto se promulgo el 4 de julio de 1991, redactado por una Asamblea Nacional Constituyente elegida el 9 de diciembre de 1990. Entre sus decisiones territoriales estan el articulo 1, que define a Colombia como republica unitaria descentralizada con autonomia de sus entidades territoriales; los articulos 356 y 357, que fijaron el situado fiscal y la participacion municipal en los ingresos corrientes de la Nacion; y los articulos 360 y 361, que ordenaron el regimen de regalias.

1Argumento 1. El dinero viajo mas rapido que la capacidad de gestion

La participacion municipal en los ingresos corrientes se diseno con una senda creciente, y el situado fiscal ato transferencias departamentales a salud y educacion. El efecto fue inmediato: alcaldias pequenas pasaron a manejar presupuestos que multiplicaban varias veces su experiencia administrativa previa. No habia carrera administrativa territorial consolidada, ni sistemas de informacion, ni auditoria proporcional al nuevo volumen. La consecuencia previsible fue endeudamiento y gasto de funcionamiento inflado, que obligo a una correccion legal en 1999 y 2000.

2Argumento 2. La autonomia politica llego incompleta

Los alcaldes ya se elegian popularmente desde 1988, por reforma anterior. La Constitucion agrego la eleccion popular de gobernadores, ejercida por primera vez el 27 de octubre de 1991. Pero elegir un mandatario no es lo mismo que darle competencias claras. El reparto entre Nacion, departamento y municipio quedo enunciado y remitido a leyes posteriores, varias de las cuales tardaron una decada. Mientras la ley se demoraba, el nivel nacional siguio decidiendo por sectores, y el departamento quedo como una instancia de paso: ni ejecutor pleno ni coordinador con dientes.

3Argumento 3. Lo que si funciono no fue el discurso, fue la cobertura

Aqui esta la objecion mas fuerte al argumento anterior, y hay que admitirla. El periodo posterior a 1991 muestra aumentos sostenidos en cobertura de educacion basica, acueducto y afiliacion al sistema de salud, que se apoyaron precisamente en el flujo de transferencias hacia municipios. Sin ese flujo, buena parte de esa expansion no habria ocurrido, o habria dependido de la voluntad discrecional de un ministerio. La descentralizacion del gasto fue costosa en control, pero produjo bienes publicos donde antes no llegaban.

La respuesta es que ambas cosas son verdad y no se anulan. El sistema entrego resultados de cobertura y al mismo tiempo genero una capa de administracion territorial fragil, que despues hubo que sostener con reglas fiscales, con ajustes al reparto de competencias en 2001 y con reformas al regimen de regalias en 2011. Es decir: el diseno original necesito veinte anos de parches para volverse operable. Eso no es un accidente de implementacion, es una falla de arquitectura.

4Argumento 4. La leccion util no es volver atras

Recentralizar tampoco resuelve el problema, porque el nivel nacional no administra mejor un colegio rural que la alcaldia que lo tiene al lado. Lo que faltaba, y sigue faltando en parte, es el orden de las cosas: primero capacidad institucional medible, luego competencia, luego recurso. Un municipio que no puede formular un proyecto no necesita mas transferencia; necesita quien lo forme. Ese trabajo aburrido, sin acto legislativo ni discurso de plaza, es el que decide si la autonomia es real.

Colombia escribio en 1991 una Constitucion territorial ambiciosa y paso las tres decadas siguientes aprendiendo, a golpes, que la autonomia sin capacidad administrativa es solo una transferencia con nombre elegante.