La ley de ordenamiento territorial tardo veinte anos y llego sin repartir competencias

La Ley Organica de Ordenamiento Territorial es el ejemplo mas claro de una ley que se aprueba para cerrar una deuda constitucional y no para resolver el problema que la origino.

La Constitucion de 1991 encargo a una ley organica definir la distribucion de competencias entre la Nacion y las entidades territoriales y las condiciones para crear nuevas entidades. El Congreso lo intento durante dos decadas con proyectos sucesivos que no prosperaron. La Ley 1454 de 2011 finalmente se expidio, creo esquemas asociativos territoriales, habilito las regiones administrativas y de planificacion, las provincias administrativas y de planificacion y las areas de desarrollo territorial, y organizo la Comision de Ordenamiento Territorial.

1Argumento 1. Lo que la ley si hizo

Le dio nombre juridico a algo que ya ocurria de hecho: municipios y departamentos asociandose para gestionar lo que ninguno podia solo. Antes de 2011 esas alianzas existian como convenios sin techo institucional. La ley les dio forma, requisitos y la posibilidad de tener personeria y presupuesto propio, y con eso hizo pensable una escala intermedia entre el municipio y el departamento.

2Argumento 2. Lo que no hizo es exactamente lo que se le habia encargado

El nucleo del mandato constitucional era el reparto de competencias, y ese reparto quedo enunciado en principios generales: coordinacion, concurrencia, subsidiariedad. Son criterios de interpretacion, no asignaciones. Veinte anos despues del mandato, sigue sin haber un documento unico que responda quien hace que en salud, en agua, en via terciaria o en vivienda, y por eso esas competencias se siguen definiendo sector por sector, en leyes dispersas y a veces contradictorias.

3Argumento 3. La objecion tecnica merece respuesta

Se argumenta que era imposible hacerlo de otro modo, porque un reparto rigido habria congelado un pais con municipios demasiado desiguales entre si: lo que puede asumir una capital no lo puede asumir un municipio de dos mil habitantes, y una tabla unica de competencias los habria tratado igual. La flexibilidad, en esa lectura, fue una virtud y no una omision.

El argumento es serio y aun asi no alcanza. Flexibilidad no significa silencio. Un esquema de competencias diferenciadas por capacidad institucional, con criterios verificables y con rutas para que un municipio asuma mas funciones a medida que demuestra poder ejercerlas, habria sido flexible y explicito a la vez. Lo que quedo no fue un sistema gradual sino la ausencia de sistema, y en ese vacio quien decide termina siendo el ministerio de turno.

4Argumento 4. Las figuras nuevas nacieron sin financiacion propia

Los esquemas asociativos dependen de los aportes de sus miembros, que son las mismas entidades con problemas fiscales. Una figura que solo puede hacer lo que sus asociados quieran pagar cada ano no tiene autonomia; tiene permiso renovable.

5Argumento 5. El costo de la demora

Entre 1991 y 2011 el pais reformo transferencias, saneo finanzas territoriales y rehizo el sistema de regalias. Todas esas reformas se hicieron sin la ley que debia darles marco. El orden quedo invertido: primero se repartio la plata, despues se discutio quien hace que.

Colombia tardo veinte anos en escribir la ley que debia ordenar su territorio y la escribio de modo que casi todo siguiera igual.